Sentenza della Corte Costituzionale n. 57/2020 - Informazione antimafia interdittiva adottata dal Prefetto nei confronti dell’attività privata delle imprese

La Corte Costituzionale si è recentemente espressa nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 89-bis e 92, commi 3 e 4, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 “Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136”, promosso dal Tribunale ordinario di Palermo.

Nel menzionato provvedimento, lo si anticipa, la Corte ha chiarito che l’informazione antimafia interdittiva adottata dal Prefetto nei confronti dell’attività privata delle imprese oggetto di tentativi di infiltrazione mafiosa non viola il principio costituzionale della libertà di iniziativa economica privata.

Prima di entrare nel merito del menzionato provvedimento occorre soffermarsi brevemente sul significato e sugli effetti della informazione antimafia interdittiva.

L’informazione antimafia costituisce, insieme alla comunicazione antimafia, la c.d “documentazione antimafia”.

La comunicazione antimafia è un provvedimento amministrativo di natura vincolata con il quale la PA attesta la sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto (art. 67 D.lgs. 159/2011), che derivano dall’applicazione di una misura di prevenzione. Il rilascio della comunicazione antimafia deve essere obbligatoriamente richiesto dalle Pubbliche amministrazioni (art. 83 D.lgs. 159/2011) prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti relativi a lavori, servizi o forniture pubblici.

L’informativa antimafia, invece, costituisce un provvedimento amministrativo di natura mista: attesta, anch’essa, la sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’art. 67 D.lgs. 159/2011 e fornisce indicazioni circa la sussistenza o meno di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi della società o imprese.

Si tratta, di un provvedimento di interdizione di natura cautelare "di massima anticipazione della soglia di difesa sociale" (ordinanza n. 487/2018, il T.A.R Puglia) emesso dall’autorità amministrativa, che proprio per la sua natura anticipatoria della tutela giurisdizionale non richiede prove piene di legami di un soggetto giuridico con organizzazioni mafiose o criminali, essendo invece sufficienti indizi in base ai quali sia concretamente desumibile tale collegamento.

Tuttavia gli effetti di tale provvedimento, come si chiarirà più dettagliatamente in seguito, appaiono di grande pregiudizio per il soggetto giuridico a cui l’interdittiva viene applicata.

In particolare, l’art. 67, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011, chiarisce che il provvedimento ha tra le conseguenze l’impossibilità di contrarre con la Pubblica amministrazione o il divieto di accedere a concessioni o erogazioni pubbliche.

In ultimo, occorre rilevare che nel caso di richiesta di rilascio della comunicazione antimafia, il Prefetto, organo competente al rilascio della documentazione antimafia, ha facoltà, qualora ne sussistano i presupposti, di ampliare l’indagine ed effettuare le necessarie verifiche circa la sussistenza di infiltrazioni mafiose e, nel caso sussistano, rilasciare l’informativa antimafia.

Quanto al ricorso alla Corte Costituzionale, il Tribunale di Palermo, con ordinanza del 10 maggio 2018, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale degli artt. 89-bis e 92, commi 3 e 4, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione.

Nel dettaglio, l’art. 89-bis rubricato “Accertamento di tentativi di infiltrazione mafiosa in esito alla richiesta di comunicazione antimafia” dispone che “Quando in esito alle verifiche di cui all'articolo 88, comma 2, venga accertata la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, il prefetto adotta comunque un'informazione antimafia interdittiva e ne da' comunicazione ai soggetti richiedenti di cui all'articolo 83, commi 1 e 2, senza emettere la comunicazione antimafia. L'informazione antimafia adottata ai sensi del comma 1 tiene luogo della comunicazione antimafia richiesta”.

Mentre l’art. 92 “Termini per il rilascio delle informazioni” ai commi 3 e 4 prevede che “Decorso il termine di cui al comma 2, primo periodo, ovvero, nei casi di urgenza, immediatamente, i soggetti di cui all'articolo 83, commi 1 e 2, procedono anche in assenza dell'informazione antimafia. I contributi, i finanziamenti, le agevolazioni e le altre erogazioni di cui all'articolo 67 sono corrisposti sotto condizione risolutiva e i soggetti di cui all'articolo 83, commi 1 e 2, revocano le autorizzazioni e le concessioni o recedono dai contratti, fatto salvo il pagamento del valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l'esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite. La revoca e il recesso di cui al comma 3 si applicano anche quando gli elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa siano accertati successivamente alla stipula del contratto, alla concessione dei lavori o all'autorizzazione del subcontratto”.

Il Tribunale di Palermo osserva, impugnando le norme richiamate, di “condividere i princìpi espressi dal Consiglio di Stato in ordine alla pervasività e alla profonda lesività dell’infiltrazione mafiosa nell’economia, e alla conseguente necessità di una risposta efficace da parte dello Stato che si estenda a tutto campo, e che dunque ‒ elidendo in radice la libertà di iniziativa economica privata assicurata dall’art. 41 Cost. ‒ sostanzialmente elimini dal circuito dell’economia legale, e non solo da quello dei rapporti con la pubblica amministrazione, i soggetti economici infiltrati dalle associazioni mafiose, che, in quanto tali, quella iniziativa esercitano in contrasto con l’utilità sociale, e in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana”.

Tuttavia, ritiene “che una legislazione che affida tale radicale risposta ad un provvedimento amministrativo, quale è l’informazione antimafia, sostanzialmente equiparandola negli effetti ad un provvedimento giurisdizionale definitivo, pone dubbi di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost”.

Ad avviso del rimettente sarebbe infatti “irragionevole ricollegare al rilascio dell’informazione antimafia interdittiva, dunque ad un atto di natura amministrativa, gli stessi effetti ‒ e cioè il divieto generalizzato di ottenere tutti i provvedimenti indicati nell’art. 67, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011, e la decadenza di diritto da tutti quelli eventualmente già ottenuti ‒ che il suddetto art. 67 riconnette all’applicazione con provvedimento definitivo di una misura di prevenzione personale, vale a dire alla definitività di un provvedimento di natura giurisdizionale”.

Si consideri che l’art. 67, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011 ricollega all’applicazione di una misura di prevenzione personale «con provvedimento definitivo» il divieto di ottenere benefici, erogazioni pubbliche, autorizzazioni, concessioni e iscrizioni di vario genere, comprese «altre iscrizioni o provvedimenti a contenuto autorizzatorio, concessorio, o abilitativo per lo svolgimento di attività imprenditoriali, comunque denominati», nonché, ai sensi del comma 2, la decadenza di diritto da quelli già ottenuti.

Il remittente ritiene, in particolare, violato il principio costituzionale della libera iniziativa privata rispetto all’applicabilità della norma all’esercizio dell’attività imprenditoriale privata.

Il giudice a quo afferma, invero, “che è irragionevole ricomprendere nella sfera d’incidenza dell’inibitoria, ma soprattutto nella sfera della decadenza, tutti i provvedimenti previsti dall’art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011, senza escludere quelli che sono il presupposto dell’esercizio della attività imprenditoriale privata che non comporti alcun rapporto con la pubblica amministrazione e alcun impatto su beni e interessi pubblici.

Assume il rimettente che travolgere, per effetto dell’informazione antimafia interdittiva, anche i provvedimenti che sono esclusivamente funzionali all’esercizio di una attività imprenditoriale puramente privatistica, significa espungere un soggetto dal circuito dell’economia legale privandolo in radice del diritto, sancito dall’art. 41 Cost., di esercitare l’iniziativa economica e ponendolo in tutto e per tutto nella stessa situazione di colui che risulti destinatario di una misura di prevenzione definitiva adottata in sede giurisdizionale, anzi in una situazione deteriore ove si consideri il contenuto derogatorio dell’art. 67, comma 5, del d.lgs. n. 159 del 2011”.

La Corte Costituzionale - come si chiarirà più dettagliatamente a breve - ha ritenuto che l’informazione antimafia interdittiva adottata dal Prefetto nei confronti dell’attività privata delle imprese oggetto di tentativi di infiltrazione mafiosa non viola il principio costituzionale della libertà di iniziativa economica privata, trattandosi di un provvedimento giustificato dalla gravità e pervasività del fenomeno mafioso.

Il Giudice delle Leggi ha, nel dettaglio, specificato che:

• “Il fenomeno mafioso è stato poi oggetto − specie negli ultimi tempi – di una ricca e sistematica giurisprudenza amministrativa, su cui si è a lungo soffermata la relazione sull’attività della Giustizia amministrativa del Presidente del Consiglio di Stato per l’anno giudiziario 2020”.
• “Ne emerge un quadro preoccupante non solo per le dimensioni ma anche per le caratteristiche del fenomeno, e in particolare – e in primo luogo − per la sua pericolosità (rilevata anche da questa Corte: sentenza n. 4 del 2018). Difatti la forza intimidatoria del vincolo associativo e la mole ingente di capitali provenienti da attività illecite sono inevitabilmente destinate a tradursi in atti e comportamenti che inquinano e falsano il libero e naturale sviluppo dell’attività economica nei settori infiltrati, con grave vulnus, non solo per la concorrenza, ma per la stessa libertà e dignità umana”.
• “Le modalità, poi, di tale azione criminale non sono meno specifiche, perché – si desume sempre dalla giurisprudenza citata nella relazione – esse manifestano una grande “adattabilità alle circostanze”: variano, cioè, in relazione alle situazioni e alle problematiche locali, nonché alle modalità di penetrazione, e mutano in funzione delle stesse”.
• “È alla luce di questi dati che va valutata la scelta di affidare all’autorità amministrativa questa misura, che pure si caratterizza per la sua particolare gravità”.
• “Quello che si chiede alle autorità amministrative non è di colpire pratiche e comportamenti direttamente lesivi degli interessi e dei valori prima ricordati, compito naturale dell’autorità giudiziaria, bensì di prevenire tali evenienze, con un costante monitoraggio del fenomeno, la conoscenza delle sue specifiche manifestazioni, la individuazione e valutazione dei relativi sintomi, la rapidità di intervento”.
• “È in questa prospettiva anticipatoria della difesa della legalità che si colloca il provvedimento in questione, al quale, infatti, viene riconosciuta dalla giurisprudenza natura «cautelare e preventiva» (Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 6 aprile 2018, n. 3), comportando un giudizio prognostico circa probabili sbocchi illegali della infiltrazione mafiosa”.

La Corte, in conclusione, ha chiarito che le caratteristiche del provvedimento evidenziate dal rimettente, non sono tali da pregiudicarne la costituzionalità: “Il dato normativo, arricchito dell’articolato quadro giurisprudenziale, esclude, dunque, la fondatezza dei dubbi di costituzionalità avanzati dal rimettente in ordine alla ammissibilità, in sé, del ricorso allo strumento amministrativo, e quindi alla legittimità della pur grave limitazione della libertà di impresa che ne deriva”.

E ancora: “In particolare, quanto al profilo della ragionevolezza, la risposta amministrativa, non si può ritenere sproporzionata rispetto ai valori in gioco, la cui tutela impone di colpire in anticipo quel fenomeno mafioso, sulla cui gravità e persistenza – malgrado il costante e talvolta eroico impegno delle Forze dell’ordine e della magistratura penale – non è necessario soffermarsi ulteriormente”.